|
Статья
|
Создание Альянса государств Сахеля в сентябре 2023 г. стало важной вехой в современной истории Африки. Данная организация не только взяла на себя ответственность по формированию новой региональной архитектуры безопасности, но и претендует на глобальное влияние в силу своей антиколониальной и антифранцузской политики. В частности, в учредительном документе Альянса – Хартии Липтако-Гурма – фиксируется приверженность стран-участниц «продолжать героическую борьбу африканских народов и государств за политическую независимость» [Charter of Liptako-Gourma, 2023].
По своим базовым характеристикам Альянса государств Сахеля – это военно-политический союз, его функции связаны с устранением угроз безопасности, стоящих перед тремя государствами-учредителями (Буркина-Фасо, Мали и Нигер). Согласно Хартии Липтако-Гурма, страны Альянса взяли на себя обязательства защищать друг друга от внешнего нападения, помогать в борьбе с повстанческими и террористическими организациями, способствовать разрешению конфликтов на территории каждого участника, закрыть свое воздушное и наземное пространство для операций третьих сторон в отношении любого из участников [Charter of Liptako-Gourma, 2023]. Однако лидеры стран Альянса чётко заявляют о своем стремлении дополнить блок военно-политических обязательств соглашениями об экономическом и политическом сотрудничестве. В частности, в декабре 2023 г. лидер Нигера А. Тчиани объявил о стремлении Альянса развивать сотрудничество в валютной сфере [Niger, Mali and Burkina Faso to move toward monetary alliance, 2023]. В том же месяце состоялась встреча глав МИД трёх стран в Бамако, на которой обсуждались рекомендации по созданию совместных стабилизационного фонда и инвестиционного банка [Burkina Faso, Mali and Niger, 2023]. В феврале 2024 г. на новой встрече глав дипломатических ведомств констатировалась приверженность стран Альянса цели «создания трёхчастной конфедерации» [Burkina Faso, Mali, Niger juntas, 2024]. Таким образом, на политическом уровне отмечается стремление государств-участников выйти далеко за рамки военно-политического союза и сформировать структуры, похожие на региональный интеграционный блок.
В этой связи возникает вопрос: что представляется собой Альянс государств Сахеля и каковы возможные перспективы его развития с учетом избранных странами-участниками институциональных механизмов сотрудничества? В зарубежной аналитической литературе встречается точка зрения, что Альянс есть не что иное, как «союз автократов», лишенный каких-либо устойчивых институциональных связок. А потому новое объединение скорее всего может распасться [Alna, 2023]. Другая точка зрения состоит в том, что появление военно-политического союза в Сахеле связано исключительно с деятельностью внешних сил (то есть России), а потому этот союз просуществует столько, сколько потребуется внешнему покровителю [Minde, 2024]. В данной логике также отрицается наличие каких-либо институциональных механизмов сотрудничества между тремя странами. Более осторожные оценки исходят из переходного характера действующих правительств в Буркина-Фасо, Мали и Нигере. А потому взятые в таких условиях обязательства пройдут определенную корректировку при возвращении к гражданскому правлению [Bassou, 2024]. Наконец, иногда в зарубежных экспертных материалах встречается тезис о том, что существующие вызовы в сфере безопасности настолько серьёзны, что смогут сыграть консолидирующую роль для участников Альянса государств Сахеля. Иными словами, военно-политический союз будет укрепляться не изнутри, а извне – в силу необходимости бороться с террористическими организациями [Touré, 2024].
В отечественной науке Альянс государств Сахеля пока не стал объектом пристального внимания исследователей. Немногочисленные публикации делают акцент на совпадении интересов стран-участников, наличии конкуренции Альянса с Экономическим сообществом стран Западной Африки и растущего недовольства населения Сахеля финансовой и политической зависимостью от коллективного Запада [Гусев, 2024; Куреев, Емельяненко, Фокина, 2023; Лошкарёв, 2023]. В целом в отечественной академической среде перспективы нового военно-политического союза в Сахаро-Сахельском регионе оценивают более позитивно, чем в зарубежной.
Теоретико-методологические основания исследования
Военно-политические союзы – это форма международного сотрудничества, которая неоднократно становилась объектом изучения и теоретического осмысления. Традиционные классификации альянсов в школе политического реализма делали акцент на различии между формальными и неформальными союзами. Если формальные (формализованные) союзы подразумевают четкую фиксацию обязательств, то неформальные союзы – выстраиваются на основе взаимных интересов, конкретной цели и (или) общего противника [Wilkins, 2012]. В первом случае применение силы или угроза такового связана с появлением специфических условий и с высокой вероятностью какой-то политической дискуссии внутри стран по поводу возможных обязательств. Неформальные союзы снижают бюрократическую нагрузку на государства и обеспечивают им большую гибкость во внешней политике – в том числе, возможность дистанцироваться от чересчур азартных союзников [Berridge, 1989]. В то же время реалисты подчеркивают, что военно-политические союзы обеспечивают стабильность и предсказуемость в международных отношениях, так что государства стремятся ограничить набор возможных ситуаций, когда приходится уклониться от обязательств, и стараются соблюдать договоренности вне зависимости от их формального или неформального статуса [Истомин, Байков, 2019].
В отличие от реалистов, современные либеральные теоретики делают акцент на том, каково соотношение между фиксированными и гибкими формами союзов. По их мнению, государства все больше стремятся находить возможности для форм коллективной деятельности, которые представляют собой альтернативу традиционным формам сотрудничества. В частности, вместо многостороннего сотрудничества в рамках глобальных и региональных институтов, страны формируют гибкие сети партнерств, основанные на ситуативных интересах, совпадении ценностей, достаточности экономического и социального потенциала [Patrick, 2015]. Данное явление минилатерализма (в противовес многосторонности/мультилатерализму) подразумевает, что небольшое количество государств может добиться более результативных форм сотрудничества в какой-либо узкой сфере международной жизни: если встречается недобросовестное поведение государств, формат распадается (в том числе может быть воссоздан без «нарушителя») [Naim, 2009]. Минилатерализм, в отличие от двустороннего и многостороннего партнерства, подразумевает гибкий порядок участия, сочетание формальных и неформальных инструментов, заранее предполагаемый репутационный бонус от присутствия в подобном формате [Kim, Haug, Rimmer, 2018].
В сфере безопасности появление минилатералистских форм сотрудничества зачастую увязывают с нетрадиционными угрозами и вызовами – терроризмом, пиратством, наркоторговлей. Однако в начале XXI в. наметилась тенденция создавать форматы минилатеризма, которые направлены на ограничение деятельности крупных региональных или глобальных держав, фактически на поддержание или изменение статус-кво [Koga, 2022].
Деятельность Альянса государств Сахеля в нескольких аспектах вступает в противоречие с существующими теоретическими подходами к анализу военно-политических союзов и форм межгосударственного сотрудничества. Во-первых, Альянс по форме представляет собой формальное объединение с зафиксированными обязательствами, но фактически не имеет институтов по контролю имплементации договоренностей, что характерно для неформальных союзов. Во-вторых, деятельность рассматриваемого военного союза характеризуется сотрудничеством по небольшому числу ключевых проблем (борьба с терроризмом, обеспечение финансовой стабильности, урегулирование конфликтов), что скорее свидетельствует о минилатералистской природе Альянса. Однако минилатерализм традиционно затрагивает какие-либо смежные отрасли сотрудничества, в то время как Буркина-Фасо, Мали и Нигер формируют партнерство по достаточно разнородным направлениям (экономика, безопасность). В-третьих, минилатерализм обычно дополняет мультилатерализм, а не служит ему заменой – в то время, как Буркина-Фасо, Мали и Нигер во многом выстраивают Альянс за счет выхода из многосторонних обязательств (ЭКОВАС, «Сахельская пятёрка»). В этой связи деятельность Альянса государств Сахеля заслуживает исследовательского внимания и нуждается в изучении. Более того, опыт сотрудничества Буркина-Фасо, Мали и Нигера позволит оценить перспективы нового военного союза с теоретической точки зрения.
В статье предлагается рассмотреть сотрудничество участников Альянса государств Сахеля по ключевым аспектам – борьбе с терроризмом, а также углублению политических и экономических связей.
Борьба с терроризмом
Основным вызовом в сфере безопасности в Сахеле остается активность террористических групп. После свержения М. Каддафи в Ливии сформировался вакуум власти, который обеспечил практически тепличные условия для формирования нескольких крупных группировок – включая ответвления «Аль-Каиды» и «Исламского государства» (запрещены в РФ). Террористические группировки умело используют кланово-этнические противоречия и часто выступают за более доходную «занятость», чем труд в традиционных секторах экономики [Пономарёв, 2022]. С 2014–2015 гг. террористические атаки участились настолько, что стали мешать нормальному государственному управлению, а в некоторых местностях незаконные группировки фактически заменили собой власть. Кратно выросло число атак и численность погибших в их результате. Согласно Глобальному индексу по терроризму, Буркина-Фасо и Мали занимают первые места по террористической активности в мире, а Нигер достиг 10-го места. В 2023 г. численность погибших от террористических атак в Буркина-Фасо составила 1907 человек, что почти на 68% больше, чем в предыдущем году. В Мали за тот же период погибло от нападений террористов 753 человека, что на 20% меньше, чем в 2022 г. Наконец, в Нигере террористические атаки привели к гибели 468 человек – прирост более чем на 100% [Global Terrorism Index, 2024].
Частота и географическое распределение террористических атак уже привели к тяжелым социальным последствиям. По данным Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев, численность внутренне перемещенных лиц достигла в Буркина-Фасо 2 млн чел. (примерно 10% населения) в Нигере – 403 тыс. чел. (1,5% населения), в Мали – 354 тыс. чел. (1,6% населения). Помимо этого, в трех анализируемых странах находится порядка 540 тыс. беженцев – преимущественно их приняли Мали и Нигер [UNHCR Regional Bureau, 2024].
Общая динамика террористической активности в последние годы такова: происходит постепенное смещение деятельности группировок на юг – от севера Мали к его центральным и восточным районам. Фактически, террористические группы пытаются расширить зону нестабильности в пограничье трех государств Сахеля и опереться на местные этносы (прежде всего кочевников-фульбе) [Идахоса и др., 2023]. При этом угроза пока распределяется неравномерно. В частности, в Мали наметилась осторожная тенденция к сокращению террористической активности, что связано с активной политикой правительства А. Гойта по восстановлению контроля над территорией и объявленным общенациональным диалогом. Напротив, в Буркина-Фасо ситуация стабильно ухудшается с 2014 г. и характеризуется наибольшей долей погибших среди гражданского населения. Наконец, в Нигере пик террористической активности был пройден в 2020–2021 гг.: при помощи Франции были остановлены попытки «Исламского государства-провинция Сахель» (иногда используется название «Исламское государство в Большой Сахаре/ИГБС», запрещено в РФ) закрепиться в северо-западных регионах страны [Сидоров, 2022]. Таким образом, в среднесрочной перспективе общее перемещение операций террористических группировок в южном направлении переносит основную нагрузку на Буркина-Фасо, облегчает положение Мали и создает потенциальные угрозы для Нигера.
В контексте асимметрии террористической угрозы примечательно, что объявление 7 марта 2024 г. о создании совместных контртеррористических сил Альянса государств Сахеля сделал начальник штаба вооруженных сил Нигера генерал М.С. Барму. Всё же совместные силы – это не объединенное подразделение трёх государств под единым командованием, а инфраструктура совместного планирования и обмена разведывательными данными. Несколько проведённых операций (апрель 2024 г.) в рамках контртеррористических сил Альянса позволяют сделать вывод о том, что каждое из государств-участников продолжает вести борьбу на своей территории, но в приграничных районах эта деятельность координируется с соседними странами [Как проходят, 2024]. Некоторым исключением стала совместная малийско-буркинийская операция (10 апреля 2024 г.) в департаменте Дуна (юго-западная часть Буркина-Фасо), в ходе которой дронами была уничтожена сравнительно крупная логистическая база террористов [Mali: Alliance des États du Sahel, 2024]. Однако и в данном случае речь не шла о выходе сотрудничества двух стран за пределы приграничных районов.
О нарастающем качестве координации в рамках Альянса государств Сахеля свидетельствует тот факт, что развертывание новых подразделений происходит с учетом взаимных интересов. В частности, в Буркина-Фасо с октября 2023 г. начата работа по созданию на востоке страны 6-го военного округа: в феврале 2024 г. округу придан элитный батальон быстрого реагирования [Un nouveau Bataillon, 2024], а также сформировано командование округа [Gourma/6ème Région militaire, 2024]. Тем самым операции в Буркина-Фасо переходят на территории, которые входят в трансграничную полосу контроля террористических групп.
Более того, вышеперечисленные совместные операции были преимущественно направлены против «ИГ-провинция Сахель» (ИГБС) (запрещено в РФ) – наиболее бескомпромиссной террористической структуры в регионе. Из-за вытеснения из центральных и северных районов в Буркина-Фасо обостряются противоречия ИГБС с другой крупной группировкой, которая имеет больше успеха на территории Мали – «Джамаат Нусрат Аль-Ислам Валь-Муслимин» (ДНИМ, запрещена в РФ).
Подобный подход к взаимодействию и планированию деятельности в публичном дискурсе стран-участников назван «последовательными операциями, адаптированными к условиям конфликта» (фр. opérations cohérentes et adaptées aux exigences de la conflictualité de notre espace). Это включает в себя формирование общей стратегии (в частности, выбор первоочередных целей и задач), оптимизацию приграничного взаимодействия вооруженных подразделений, поддержание прямых контактов между командными структурами и вовлечение экспертного сообщества для мониторинга и выработки рекомендаций [Ouverture, 2024].
Несмотря на значительный масштаб террористической угрозы в Сахеле, подобный подход дал возможность значительно расширить географию контртеррористической деятельности (в частности, на востоке Буркина-Фасо) и повысить ее эффективность за счет координации усилий трех участников Альянса государств Сахеля. В целом формат «последовательных операций, адаптированных к условиям конфликта», позволил странам сократить издержки на формирование совместных вооруженных контингентов и единого командования. Более того, с помощью координационных институтов (а не наднациональных директивных органов) сглаживаются различия в структуре вооруженных и парамилитарных подразделений трёх государств (в частности, в Буркина-Фасо контртеррористические операции проводят не только военные, но и организация «Добровольцы в защиту Отечества», а также локальные «охотничьи братства»). В то же время в рамках Альянса государств Сахеля фактически не сформировался диалог по некоторым характерным для военных союзов темам – совместным учениям, унификации используемого вооружения, координации бюджетов на оборонные нужды. Это связано не только с принципиальной позицией стран-участников, но и с тем обстоятельством, что данные вопросы (в частности, подготовка кадров и перевооружение) выведены в рамках двусторонних отношений каждого участника Альянса с Россией [Россияне развернулись в Африке, 2024].
Контуры политической интеграции
15 февраля 2024 г. состоялась крупная министерская конференция стран-членов Альянса государств Сахеля. Буркина-Фасо представляли более 10 министров во главе с министром обороны генералом К. Кулибали, Мали – 8 министров во главе с полковником А. Майга (бывший и.о. премьер-министра), Нигер – 5 министров во главе с членом правящего Совета по защите Отечества генералом С. Моди. Согласно официальному пресс-релизу, обсуждались дальнейшие перспективы сотрудничества и возможность подписания дополнительных документов в рамках союза. В итоге результаты встречи оказались скромными – была подтверждена конечная цель в виде построения конфедерации и было принято решение о подготовке дополнительного протокола о свободном передвижении товаров и граждан [Ce dont les ministres, 2024].
Заметны определенные расхождения в трактовке содержания работы и результатов конференции. В частности, официальные источники Мали обтекаемо подчеркивали, что среди обсуждаемых вопросов были направления институционализации деятельности Альянса государств Сахеля. Стержневыми элементами дискуссии были предложения закрепить на постоянной основе проведение саммитов лидеров, встречи на уровне правительств и межпарламентские конференции, а также ротируемое между странами президентство в Альянсе [Alliance des états du Sahel: Un sommet des chefs d’Etat, 2024]. Буркинийские официальные источники описывали масштаб дискуссии иначе: стороны затрагивали вопросы изменения учредительной Хартии и проект Договора о конфедерации трёх государств. Текст этого договора действительно был разработан экспертами из трёх стран и поддержан переходным президентом Буркина-Фасо И. Траоре [Burkina: Les ministres, 2024]. Близкое к официальным властям издание Niger Express отмечало, что каждая из стран выдвинула свои предложения – то есть единого подхода к формированию институтов Альянса до конференции выработано не было. Одобренная всеми сторонами институциональная архитектура была охарактеризована как «облегченная». Это связано с наличием «старых» институтов – разрабатываемые политические и экономические меры связаны с выходом из ЭКОВАС: какие-то документы этого Сообщества фактически будут работать до того момента, пока их не заменят аналогичные по охвату нормы Альянса государств Сахеля [Réunion des ministres, 2024].
Совещание глав МИД трёх государств 17 мая 2024 г. подтвердило магистральную цель в виде построения конфедерации в качестве «привилегированного инструмента в области дипломатии и развития». Однако среди конкретных направлений работы были выделены лишь некоторые аспекты политической интеграции – координация дипломатических усилий, разработка общей стратегии обмена информацией, привлечение соотечественников за рубежом для поддержки Альянса. Более того, в качестве единственного согласованного сторонами института отмечались саммиты лидеров государств (пока без ротируемого президентства и без межпарламентского диалога) [Le Niger, le Mali et le Burkina, 2024].
Таким образом, в дискуссии об институциональном дизайне нового регионального объединения наметились разногласия. С одной стороны, Нигер придерживается сдержанной позиции в отношении углубления интеграции в политической сфере и до последнего не разрывал отношения с ЭКОВАС и США. Поэтому со стороны официального Ниамея звучат призывы разграничить полномочия государств и потенциальных конфедеративных органов – с заранее предписанным дисбалансом в пользу государств-участников [Réunion des ministres, 2024]. С другой стороны, Буркина-Фасо с большим оптимизмом оценивает перспективы Альянса государств Сахеля и выступает за глубокую интеграцию, формирование общеполитических и секторальных общих органов, расширение отраслей взаимного сотрудничества. Как подчеркивал буркинийский премьер-министр А.И.К. де Тамбела, «сущность истории требует, чтобы Буркина, Мали и Нигер как можно скорее образовали федерацию» [Le sens de l’histoire commande, 2023]. К позиции Буркина-Фасо примыкает Мали – с некоторыми оговорками: официальный Бамако подчеркивает первоочерёдность решения вопросов безопасности, признавая, что впоследствии потребуется более тесная интеграция для решения социально-экономических проблем [Alliance des états du Sahel: La charpente d’une confédération, 2024].
В этой связи наметились два способа преодоления разногласия относительно институциональной структуры Альянса государств Сахеля. Во-первых, страны-участники перевели ряд вопросов на двусторонний уровень (например, совместная комиссия Нигера и Буркина-Фасо по энергетике, общие заседания правительств Мали и Буркина-Фасо).
Во-вторых, активизировался диалог по использованию уже имеющихся институтов. Главным объектом этого диалога стал орган по региону Липтако-Гурма, созданный еще в 1970 г. Данный институт был создан изначально для сотрудничества по экономическим вопросам – прежде всего по развитию сельскохозяйственного производства. Именно в рамках этого органа участники Альянса государств Сахеля начали координировать вопросы экономической политики. В частности, совещание министров финансов по вопросам развития Липтако-Гурма (ноябрь 2023 г.) согласовало ряд ключевых проектов сотрудничества, среди которых интеграция транспортной и энергетический сети, объединение усилий в области продовольственной безопасности. Помимо этого, страны в рамках данного формата фактически согласились на общую политику индустриализации и повышения значения перерабатывающих производств [Liptako-Gourma: L’AES se serre les coudes, 2023].
Из вышеперечисленного можно сделать вывод, что сотрудничество в рамках Альянса государств Сахеля характеризуется как фрагментарностью, так и гибкостью. Во-первых, сочетаются многосторонние и двусторонние форматы взаимодействия, которые не дублируют, а дополняют друг друга. Во-вторых, странам-участникам не удалось договориться о формировании технически-бюрократических институтов Альянса (секретариата или постоянно действующего совещания представителей стран). Наиболее вероятно закрепление формата саммитов и министерских встреч, который соответствует прошлому опыту государств (в частности, в рамках «Сахельской пятёрки»). В-третьих, в динамике развития Альянса государств Сахеля отмечается преобладание экономических вопросов над общеполитическими: странам комфортнее договориться в конкретных областях сотрудничества (транспорт, энергетика, сельское хозяйство), чем выстроить общие рамки взаимодействия. Тем самым неудача на каком-либо отраслевом треке не повлияет на общее отношение к Альянсу государств Сахеля в целом и на перспективы совместной деятельности в других отраслях.
Заключение
Альянс государств Сахеля представляет собой новую форму минилатерализма в современном мире. Во-первых, в Альянсе координация по ключевым вопросам борьбы с терроризмом сочетается с тем, что часть сфер сотрудничества, характерных для деятельности военно-политических союзов, – выведена в рамки двусторонних отношений с внерегиональным партнером (Россия). Сохраняя высокую интенсивность взаимодействия в обмене информацией, планировании операций, совместном мониторинге пограничных пространств, участники Альянса не вынесли на наднациональный уровень такие аспекты сотрудничества, как унификация вооружений и повышение квалификации личного состава. Эти аспекты развиваются в рамках деятельности групп российских советников и военно-технического сотрудничества с Россией.
Во-вторых, Альянс государств Сахеля нацелен на развитие региональной экономической и политической интеграции, но не путём учреждения полноценных наднациональных органов. Вместо этого избран минималистический подход, подразумевающий сочетание трёхсторонних и двусторонних форм межведомственной и межправительственной координации. При этом ряд государств (прежде всего Буркина-Фасо) выступают за ускоренное развитие политического измерения интеграции, в то время как Нигер удерживает переговорный процесс в Альянсе в рамках экономических вопросов. Тем самым сотрудничество формируется в отдельных секторах (энергетика, транспорт), но не по всему возможному спектру экономических проблем. Подобная фрагментарность отвечает интересам всех участников, ограничивает эффекты взаимозависимости между секторами экономики и позволяет сохранить суверенитет в условиях ускоренных интеграционных процессов.
Наконец, в-третьих, гибкость институционального дизайна Альянса государств Сахеля обуславливает значительные расхождения ожиданий от сотрудничества со стороны участников. Цели Буркина-Фасо в рамках Альянса – максималистские, именно буркийнийская сторона наиболее активно продвигает идеи конфедерации и общих рыночных пространств. В то же время, ожидания Нигера – в большей степени связаны с решением краткосрочных задач и сохранением внешнеэкономического маневра. Малийская сторона по перспективам региональной интеграции ближе к буркийнийской, но выдвигает вопросы безопасности на передний план. В целом такая неоднородность внешнеполитических предпочтений не характерна как для классических военно-политических союзов, так и для минилатералистских форматов, которые сочетают ресурсную и ценностную совместимость. Однако эта неоднородность и внешнеполитический плюрализм в значительной степени компенсируют наличие формального членства в Альянсе.
Многое из вышеперечисленного напоминает политические структуры в Сахеле в доколониальный период (сложные вождества или «империи» Гана, Сонгай, Мали). По всей видимости размытость и подвижность крупных объединений в регионе может иметь не только явные причины, обусловленные текущей политической конъюнктурой, но и менее заметные причинные механизмы «времени большой длительности». Это важный аргумент в пользу существования региональной специфики минилатерализма, о чем пока говорить не принято.
В совокупности, вышеперечисленные характеристики Альянса государств Сахеля свидетельствуют о появлении новых форм минилатерализма. Минилатерализм в рамках Альянса предполагает вместо гибкого членства – фрагментарное участие и сочетание двусторонних и многосторонних форматов, вместо концентрации на узком перечне проблем – широкий охват вопросов от безопасности до экономики, вместо опоры на собственные ресурсы – частичное привлечение поддержки внешних игроков, вместо схожести внешнеполитических подходов – плюрализм, ограниченный необходимостью решать общие задачи.
|
