Введение

Ближний Восток остается местом притяжения интересов великих держав не одно столетие. Соединенные Штаты Америки с момента окончания Второй мировой войны и до настоящего времени остаются одним из ключевых внешних игроков в регионе. На протяжении десятилетий США поддерживают государство Израиль, который остается для них значимым партнером на Ближнем Востоке.

Еврейское государство было провозглашено 14 мая 1948 года спустя почти полгода после принятия резолюции Генеральной Ассамблеи ООН о разделе территории подмандатной Палестины, находившейся до этого под управлением Великобритании, на два государства – еврейское и арабское. Последнее так и не было создано. Долгое время государство Израиль находилось в изоляции в регионе, арабский мир отвергал саму возможность существования этого актора. Благодаря сложной дипломатической работе Вашингтона был заключен египетско-израильский мирный договор 1979 г., положивший начало установлению Израилем экономических, а позже и политических отношений с региональными игроками: Иорданией в 1994 г. (после подписания Соглашений в Осло), Объединенными Арабскими Эмиратами и Бахрейном в 2020 г. (Соглашения Авраама).

Одновременно представители США не раз подчеркивали, что являются сторонниками именно плана, утвержденного ООН в 1947 г., и будут выстраивать свою политику в отношении Израиля и палестинский территорий в парадигме «два народа – два государства». Эта концепция входит и в современную стратегию национальной безопасности США, принятую администрацией Дж. Байдена в 2022 г.

Вместе с тем, несмотря на заявления Вашингтона, государство Палестина явно не входит в число внешнеполитических приоритетов США в последние десятилетия. Цель данной статьи – определить место государства Палестина во внешнеполитической стратегии США до и после 7 октября 2023 г.

От Соглашений в Осло до Соглашений Авраама

За последние тридцать лет палестинский вопрос и миротворческий процесс в американской внешнеполитической повестке прошли несколько этапов: от дипломатического прорыва администрации Клинтона до стагнации в период администрации Б. Обамы, от активных шагов Д. Трампа до более чем сдержанной политики Дж. Байдена. Менялась и ситуация в самой Палестине. За последние тридцать лет Палестинская Национальная Администрация потеряла контроль за частью палестинских территорий, а также политическое лидерство среди палестинцев после прихода к власти в Секторе Газа группировки ХАМАС, столкновения с которой Израиля привели к ужесточению блокады Сектора Газы со стороны Тель-Авива и отсутствию прогресса в мирных переговорах. Самые неоднозначные действия со стороны Израиля будь то продолжение поселенческой деятельности на Западном Берегу реки Иордан или непропорциональное использование там силы, по мнению ООН [«ООН: «непропорциональное» применение силы на Западном берегу нарушает международное право...», 2025] не привели к значительным изменениям в американо-израильских отношениях, то после шагов ПНА, предпринятых для признания государства Палестина де юре на мировой арене, сам феномен независимого палестинского государства становится для Вашингтона все менее приемлемым.

Год трагических событий 7 октября также стал годом тридцатилетия подписания Соглашений в Осло. В 1993 г. администрация Б. Клинтона достигла значительного успеха в процессе мирного урегулирования палестино-израильского конфликта. Процесс Осло стал первым реальным этапом в палестино-израильском мирном процессе. Результатом переговоров стало подписание Декларации принципов о временных мерах по самоуправлению», значение которой в первую очередь в том, что Израиль официально признал ООП представителем палестинцев, а ООП признала право Израиля на существование и объявила об отказе от терроризма как метода борьбы [Морозов, Мельникова, 2023, 24–25].

Спустя три десятилетия ситуация вокруг будущего палестинского государства стало еще более неопределенной. После подписания Соглашений в Осло казалось, что процесс продолжается и есть вполне реальные надежды на дальнейшее мирное урегулирование, но резкое обострение ситуации и начало второй интифады показали, что достижения американской дипломатии строились на непрочном фундаменте. Экс-президент Клинтон в своих воспоминаниях так описывал обсуждение палестинского вопроса в декабре 2000 г.: «моя команда и я пришли к убеждению, что если мы не сузим круг обсуждаемых вопросов, по сути, заранее не пойдя на серьезные компромиссы, соглашение никогда не будет достигнуто» [Clinton, 2005, 936]. Сужение круга вопросов и достаточно жесткие условия договора, обязывающие стороны пойти на значительные уступки не способствовали решению проблемы. Миротворческий процесс сменился эскалацией - началась вторая интифада.

Клинтон обвинял в провале переговоров палестинскую сторону, сменившая его администрация Дж. Буша-младшего придерживалась того же мнения. Вместе с тем, «с убийством Рабина и неудачей, постигшей переговорщиков в Кэмп-Дэвиде в 2000 году, вовлеченность Израиля в мирный процесс сходит на нет… Международная поддержка, а также позитивный импульс, который получил палестино-израильский мирный процесс после первой интифады, были нивелированы всплеском второй интифады» [Морозов, Мельникова, 2023, 76–77].

В сложившихся обстоятельствах администрация Дж. Буша решила вернуться к обсуждению палестинского вопроса, несмотря на то, что основное внимание было сосредоточено на войне с терроризмом. По воспоминаниям К. Райс, для президента Буша не стоял вопрос о создании палестинского государства, а о том каким оно должно быть [Rice, 2011, 143]. «Дорожная карта» выстраивала путь к урегулированию конфликта, но его исполнение не выдержало испытание временем, третий этап должен был быть завершен к 2005 году, но этого не произошло. Демократическое Палестинское государство – идея администрации Дж. Буша, озвученная им в выступлении от 24 июня 2002 г. [Rice, 2011, 147]. Зафиксированные в выступлении и отраженные в «дорожной карте» подходы по демократизации палестинского самоуправления стали своего рода предтечей активно продвигавшегося официальным Вашингтоном в течение 2004 г. плана Большого Ближнего Востока, приоритетом которого являлось не урегулирование региональных конфликтов, а внедрение в арабо-мусульманском мире стандартов западной демократии. Показательны созвучные результаты демократизации как палестинского самоуправления, так и региона в целом: и на палестинских территориях, и в ряде государств Ближнего Востока по итогам «арабской весны» к власти пришли исламисты [Лещеня, 2016, 173]. Таким образом, можно сказать, что формула «два народа – два государства» для Вашингтона подразумевала два демократических государства по западному образцу. Признанные администрацией Буша легитимными выборы на палестинский территориях 2006 г. показали обратное: в секторе Газа победила признанная в США террористической группировка ХАМАС.

Администрация Б. Обамы с самого начала старалась найти баланс в отношениях с Израилем и Палестинской Национальной Администрацией. «Обама пришел в Белый дом, с убеждением, что необходимо уменьшить чрезмерную политическую и военную вовлеченность США в ближневосточные дела» [Карасова, 2022, 26]… Обама с самого начала дал понять, что не готов автоматически по всем вопросам занимать сторону Израиля [Карасова, 2022, 39]. Тем не менее, по словам экс-госсекретаря Х. Клинтон, «в течение многих лет, вне зависимости от того, какая администрация (демократическая или республиканская) была у власти, Соединенные Штаты считали своим долгом помогать Израилю в обеспечении качественного военного превосходства над любым соперником в регионе. Мы с президентом Обамой решили поднять наше сотрудничество на новый уровень. Мы сразу же приступили к работе по расширению нашего взаимодействия в области безопасности и инвестированию в основные совместные оборонные проекты [Клинтон, 2016, 379]. Фактически Вашингтон транслировал перемены в отношениях с Израилем на уровне риторики, продолжая наращивать военную помощь, в том числе в проект «Железный купол». Что касается палестинского вопроса, Б. Обама стремился стать «честным брокером», справедливым посредником в восстановлении переговорного процесса между Израилем и палестинцами и заявлял о поддержке США законного стремления палестинского народа к провозглашению палестинского государства [Карасова, 2022, 39]. Согласно докладу Научно-исследовательского института государственной политики Конгресса Соединенных Штатов, даже в периоды максимального охлаждения, военная помощь Израилю продолжала поступать без ограничений [US Foreign Aid to Israel, 2023], следовательно, никаких значимых воздействий на Израиль оказано не было, несмотря на резкий протест администрации Обамы против расширения израильских поселений на Западном берегу. А разработанный администрацией «план Керри», согласно которому стороны должны были добиться примирения через обмен территориями и допущением иностранных сил в зону конфликта, также оказался неудачным и был отвергнут как Израилем, так и палестинцами [Морозов, Мельникова, 2023, 37]. Все это говорит о незначительных изменениях (формальных и фактических) в американо-израильских отношениях. Палестина остается скорее объектом американской стратегии, чем субъектом региональной дипломатии. Свою роль, безусловно, сыграл и фактический раскол палестинцев, поскольку ХАМАС настаивал, что ПНА не может представлять всех палестинцев, а США признали ХАМАС террористической организацией. Лидер ПНА М. Аббас попытался изменить ситуацию, обратившись к мировому сообществу посредством обращения к Совету Безопасности ООН.

Когда Палестинская Национальная Администрация в годовщину решения Генеральной Ассамблеи ООН о разделе Палестины 1947 г. обратилась в ООН с просьбой о предоставлении Палестине статуса «государства-наблюдателя», государства-нечлена, находящегося под оккупацией, это вызвало резкий протест США. По словам Хиллари Клинтон, «обращение к помощи ООН противоречило основной идее: мира можно достичь только путем переговоров между сторонами, идя на взаимные компромиссы» США сделали все возможное, чтобы при голосовании в Совете Безопасности не набралось достаточного количества голосов в пользу создания Палестинского государства таким путем [Клинтон, 2016, 594]. Таким образом, позиция «честного брокера» носила чисто номинальный характер, поскольку обращение в ООН предполагало дипломатический характер утверждения статуса Палестины на мировой арене и фактически не решало проблему палестинских территорий.

Позиция Обамы здесь, на наш взгляд, совпадает с позицией Дж. Буша-младшего, которого интересовало как именно будет создано палестинское государство. Вероятно, реакция Вашингтона была во многом обусловлена ситуацией в регионе: «арабская весна» стала неожиданностью для ведущих мировых акторов [Примаков, 2016, 382–383], расклад сил в регионе менялся, уход президента Египта Х. Мубарака, выступавшего многолетним региональным посредником палестино-израильского конфликта, оставлял лакуну, а инициатива М. Аббаса провозглашенная «палестинской весной», вновь дифференцировала акторов ближневосточного политического процесса. Поддержка его начинания заставляла ведущие государства арабского мира (Саудовскую Аравию в первую очередь) ставить вопрос о необходимости, как подчеркивал саудовский министр иностранных дел Сауд Аль-Фейсал, «положить конец израильской политике торпедирования мирного процесса», о «признании Государства Палестина в границах 4 июня 1967 г. и столицей в Восточном Иерусалиме» [Косач, 2012].

Противоположный лагерь включал прежде всего политического противника Администрации. Для ХАМАС – создание палестинского государства возможно только при условии хотя бы «частичного освобождения палестинской территории», «без признания Израиля» и «отказа от уступок в отношении исторической Палестины» [Косач, 2012].

Ближний Восток менялся явно не в том направлении, в котором предполагали в Вашингтоне, между палестинскими территориями не было ни географического, ни политического единства. Воплощение в жизнь концепции «два народа – два государства» в таких условиях было с позиции США невозможным, потому-то попытки ПНА получить статус государства-наблюдателя в ООН и вызвала столь резкий протест не только Израиля, но и его ближайшего союзника. Сам Б. Обама в своей книге «Земля обетованная» говорит о палестинцах, палестинских беженцах, Палестинской Национальной Администрации, однако о палестинском государстве или Палестине старается не упоминать [Obama, 2020, 623–641]. Несмотря на личный, субъективный характер источника, в котором автор старался показать свою точку зрения на палестино-израильский конфликт, можно предположить, что идея палестинского государства была для 44-го президента США более чем абстрактной и не рассматривалась как проект ближайшего будущего. «Таким образом, концепция финального урегулирования палестино-израильского конфликта путем создания „двух государств для двух народов“ потерпела фиаско в процессе разработки бесконечных планов и постоянно возобновляемых переговоров», – так Т.А. Карасова описывает ситуацию к моменту прихода Обамы в Белый Дом [Карасова, 2022, 38]. На наш взгляд, политику администрации Б. Обамы в отношении палестинского вопроса можно охарактеризовать в том же ключе.

С приходом в Белый Дом администрации Д. Трампа поддержка Израиля вышла на новый уровень. И если первоначальные шаги 45-го президента США были скорее активацией ранее отложенных проектов, таких как перенос посольства в Иерусалим и признание последнего столицей Израиля, то к концу президентского срока, Д. Трамп предложил сразу два проекта, которые показывали два различных направления политики США в отношении Израиля в регионе. Первый был направлен на окончательное урегулирование палестинского вопроса. В 2019 г. в Бахрейне прошла конференция «Мир во имя процветания». По мнению Л.Р. Хлебниковой, «для США проведение данного мероприятия было обусловлено стремлением, с одной стороны, представить наконец-то контуры мирной инициативы, а с другой, – продвинуть новую концепцию Ближнего Востока. Арабский мир, в особенности страны Персидского залива, уже не воспринимали неразрешенность «палестинской проблемы» как повод для отказа от развития связей с Израилем. Желание противостоять региональным амбициям Исламской Республики Иран естественным образом толкало арабские суннитские государства и Израиль к сближению» [Хлебникова, 2020, 96–97]. Условия «сделки века», озвученной Вашингтоном 28 января 2020 г., ожидаемо не устроили палестинцев, поскольку наиболее сложные вопросы, как, например, статус Иерусалима, судьба еврейских поселений на Западном Берегу реки Иордан и судьба палестинских беженцев, – были решены в пользу Израиля, безопасность которого была обозначена одной из главных целей. План расширения израильского суверенитета вел к аннексии как минимум 30% территории Западного берега – в нарушение международного права и Устава ООН [Карасова, 2020].

Обсуждение «сделки века» и ее несостоятельность подтолкнули Вашингтон в другое направление, – продолжить вывод Израиля из изоляции в арабском мире, минуя палестинскую проблему, к чему дружественные США арабские страны уже были готовы. Первый договор Израиля с Египтом был заключен еще в 1979 г., следующим после подписания Соглашений в Осло, стал израильско-иорданский мирный договор 1994 г. Д. Трамп стал первым президентом от Республиканской партии, который смог вопреки протестам ряда правительств мусульманских стран против принятых администрацией США решений относительно Израиля с 2017 по 2020 гг., инициировать новый дипломатический прорыв: подписание соглашений между Израилем, Бахрейном и Объединёнными Арабскими Эмиратами в сентябре 2020 года [Царегородцева, 2021]. Вместе с тем, нельзя не отметить, что никаких конкретных планов по решению палестинского вопроса в Соглашениях не было.

Таким образом, в 2020 г. президент Д. Трамп представил проект «сделка века», который не устроил палестинцев, а затем идею создания палестинского государства фактически вынесли из повестки, поскольку США направили усилия на реализацию нового плана – установления официальных отношений между Израилем и Объединенными Арабскими Эмиратам, итогом которого стало подписание Соглашений Авраама, сначала между Израилем и ОАЭ, затем между Израилем и Бахрейном. Палестинский вопрос был отложен на неопределенный срок, концепция «два народа – два государства» оставалась частью традиционного дискурса Вашингтона, но ее реализация перестала отвечать насущным стратегическим интересам США в регионе.

Приход в Белый Дом президента от демократической партии Дж. Байдена не внес существенных изменений в стратегию Вашингтона в отношении Израиля. Дж. Байден в качестве вице-президента администрации Б. Обамы уже имел сформированную позицию по палестино-израильскому конфликту и был сторонником концепции «два народа – два государства», но вместе с тем в американо-израильских отношениях наступило некоторое охлаждение на уровне дискурса. В Израиле сменилось несколько правительств, а противоречия, казалось, накапливались, в первую очередь потому, что в отличие от Д. Трампа, который ужесточил санкции против Ирана и вышел из «ядерной сделки», Дж. Байден решил начать переговоры о возвращении к «сделке», что в свою очередь вызвало резкий протест в Израиле [Пламенев, 2022].

Кроме того, Вашингтон был обеспокоен ростом израильско-китайского сотрудничества в сфере торговли и технологий [Микаелян, Морозов, 2021]. Главная сложность, на наш взгляд, состояла в том, что США не смогли предоставить Израилю альтернативу партнерству с КНР, поскольку безопасность Израиля остается в числе приоритетов США, главный рычаг воздействия – поставки оружия – не мог быть использован.

Во время обострения палестино-израильского конфликта весной 2021 г. Вашингтон занял сдержанную позицию, одновременно в Конгрессе администрации США продолжалось обсуждение перспектив расширения Соглашений Авраама на Саудовскую Аравию. Определенный прогресс в израильско-саудовских переговорах при посредничестве США был достигнут к сентябрю 2023 г. Палестинский вопрос стал главным препятствие в переговорах, однако обе стороны заявили, что готовы подписать соглашение. В этот период никаких конкретных предложений по палестинскому вопросу со стороны Вашингтона не поступало (по крайней мере по открытым каналам).

7 октября 2023 г. после атаки ХАМАС на Израиль ситуация изменилась, США оказали Израилю всестороннюю поддержку, включая визит самого президента Дж. Байдена в Иерусалим. Несмотря на постепенную смену риторики из-за чрезмерного по мнению ряда стран, в том числе союзников США, ответа Израиля в Секторе Газа и протестов внутри Соединенных Штатов, военная поддержка Израилю не снизилась, а трехступенчатый план Дж. Байдена не был реализован [Царегородцева, 2024]. В рассматриваемый период судьба Палестины становилась все более неопределенной: из-за отсутствия политического единства между Сектором Газа и Западным Берегом реки Иордан и войны Израиля против ХАМАС предложения о дальнейшем политическом устройстве территорий поступали противоречивые, а вся политика правительства Б. Нетаньяху свидетельствовала о стремлении Израиля не допустить появления палестинского государства.

Дальнейшие военные успехи Израиля против ХАМАС, Хизболлы, Сирии, а также выход Дж. Байдена из предвыборной гонки и победы на выборах республиканца Д. Трампа, – все это обеспечило новый этап в американо-израильских отношениях, где, с одной стороны, Д. Трамп предлагает план превращения Сектора Газы в «ближневосточную Ривьеру» [Smith, 2025], а с другой, дает Израилю свободу действий, направляя свое внимание на экономические соглашения со странами Залива.

В создании палестинского государства США не заинтересованы, и на то есть ряд причин.

Во-первых, создание независимого палестинского государства нарушит сложившийся в настоящее время баланс сил в регионе, выгодный США, особенно после падения режима Б. Асада в Сирии и готовности нового сирийского режима сотрудничать с Вашингтоном [Кербелов, 2025].

Во-вторых, после поддержки Вашингтоном действий Израиля против ХАМАС в Секторе Газа (несмотря на осуждение на уровне риторики, никаких санкций в адрес Тель-Авива не последовало [Konyndyk, 2024]) и предложения Д. Трампа выселить местных жителей из Газы [Smith, 2025], палестинцы едва ли войдут в число сторонников США в регионе.

В-третьих, Соединенные Штаты уже не раз озвучивали идею об экономической помощи региональных игроков для восстановления Сектора Газы, однако однозначно положительных откликов не получили [Abu Omar, Martin, 2024]. Палестинское государство, если оно будет создано в текущих условиях, также будет сильно зависеть от внешней помощи, но неясно, кто ее предоставит.

Соглашение о прекращении огня между Израилем и ХАМАС, вступившее в силу 19 января 2025 г., было заключено при посредничестве Египта, Катара и США, у которых не было окончательного плана мирного урегулирования. В то время представители ХАМАС надеялись на помощь России в восстановлении Сектора Газы, что сыграло бы как противовес региональной политике США [«ХАМАС надеется...», 2025]. Одновременно план восстановления Газы разрабатывали и в Палестинской администрации, Документ, созданный «в координации с ООН и другими международными организациями», предусматривал поставки гуманитарной помощи, восстановление основных объектов инфраструктуры, строительство временного жилья и, по мнению авторов, должен был получить «широчайшую поддержку на международном уровне [«Премьер Палестины передал президенту план восстановления Газы», 2025]. Источники финансирования этого проекта остались неизвестны, второй этап перемирия так и не начался, а сами палестинцы по-прежнему не могут преодолеть политический раскол, усугубляемый территориальным разделением.

Заключение

На протяжении последних десятилетий палестинский вопрос оставался важной частью ближневосточной политики Соединенных Штатов Америки, постепенно перемещаясь в конец повестки. Палестинское государство как часть концепции «два народа – два государства» остается во внешнеполитическом дискурсе Вашингтона.

Американо-израильские отношения, несмотря на ряд разногласий между партнерами, остаются стабильными и Тель-Авив получает поддержку США как в переговорах с дружественными Вашингтону арабскими странами, кульминацией которых стали Соглашения Авраама, так и в периоды обострения палестино-израильского конфликта.