Африканский Союз в роли миротворца: миссия выполнима?

ВВЕДЕНИЕ

На сегодняшний день Африка находится в фокусе миротворческих усилий ООН: на континент приходится 7 из 14-ти проводимых ныне миротворческих операций ООН и порядка 80% общего численного состава «голубых касок» [United Nations Peacekeeping, 2018]. При этом задачи миротворцев с каждым годом усложняются: «голубым каскам» всё чаще приходится осуществлять свою деятельность в условиях отсутствия мирных соглашений [United Nations, 2019]. В этой связи в экспертной литературе набирает популярность мнение, что ООН «слишком много на себя берёт» [The Economist, 2020], и всё чаще ставится вопрос о поиске альтернативных провайдеров миротворческой помощи Африке.

Перспективной кандидатурой представляется Африканский Союз (АС) – наиболее активная на этом направлении региональная организация. Вместе с тем, ответственные за миротворчество элементы её оргструктуры всё ещё находятся в процессе формирования, проблема финансирования миссий сохраняет свою остроту, а выбор идеальной модели сотрудничества с ООН по-прежнему остаётся предметом экспертных споров [Spandler, 2020]. Такое положение дел определяет запрос на всесторонний анализ существующего миротворческого потенциала АС и реального вклада этой организации в поддержание мира в Африке.

В последнее время вопрос о роли АС в урегулировании региональных конфликтов всё больше волнует не только африканских учёных [Neethling, 2004; Badmus, 2015; Kuwali, 2011; Kuwali, 2018], но и западных специалистов [Williams, 2006; Williams, 2009; Williams, 2018; Coleman, 2011; Whitaker and Clark, 2018]. При подготовке статьи автор опирался в основном на работы зарубежных авторов, анализирующих эффективность ОПМ АС в конкретных странах (Ф. Абоажи [Aboagye, 2004], И. Свенсонна [Svensson, 2008], Дж. ван дер Лейна [Van der Lijn, 2008], Т. Мурити [Murithi, 2008] и др.). Отечественных авторов, затрагивавших миротворческое измерение АС в своих работах, к сожалению, не так много (В.М. Татаринцев [Татаринцев, 2003], А.Ю. Урнов [Урнов, 2011], Х.Э. Ломбех [Ломбех, 2009], Л.И. Ромадан [Ромадан, 2019]).

Цель настоящей статьи – дать взвешенную характеристику АС как провайдера миротворческой помощи, оценив его организационно-финансовую самостоятельность, а также способность его руководства реалистично формулировать и успешно реализовывать мандат. В ходе анализа планируется рассмотреть успешную, во многом «образцовую» миссию в Бурунди, широко критикуемую миссию в Сомали и миссию в Судане, за которой последовала совместная операция с ООН.

Методологическую основу настоящего исследования составляет междисциплинарный подход, позволяющий рассмотреть опыт миротворческой деятельности АС с политологической, конфликтологической и международно-правовой точек зрения. Общий миротворческий потенциал организации будет проанализирован с позиций системного и структурно-функционального подходов, а конкретные миротворческие миссии – с применением метода кейс-стади.

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ПРОБЛЕМЕ БЕЗОПАСНОСТИ АФРИКИ

Большинство крупных исследователей [Абрамова и Фитуни, 2018; Adebajo, 2000; Clark, 2001; Habib and Selinyane, 2006 и др.] подходят к анализу проблем региональной безопасности Африки с позиций реализма, указывая на обнаружившееся после окончания «холодной войны» снижение интереса великих держав к континенту в целом и отсутствие в африканских субрегионах сильных государств-лидеров. Сторонники либеральной парадигмы, напр., [Porto and Engel, 2010] акцентируют внимание на отсутствии в Африке сильных региональных институтов, в то время как конструктивисты [Grant and Hamilton, 2016] связывают трудности в деле обеспечения безопасности континента со спецификой принятых норм внешнеполитического поведения африканских государств.

С первых же лет деколонизации в африканском политическом дискурсе широко распространилась идея о том, что ответственность за обеспечение безопасности на континенте должны нести сами африканцы. Теоретическое обоснование этого тезиса было обеспечено многочисленными произведениями панафриканистской литературы, в числе которых – фундаментальный труд кенийского профессора А. Мазруи «К африканскому миру» [Mazrui, 1967]. В XXI в. идеи «Пакс Африкана» нашли отражение во внешнеполитической идеологии ЮАР «убунту» (чувство общей судьбы, сопричастности) и известном принципе «Африканским проблемам – африканское решение», активно продвигаемом АС.

Западные эксперты, впрочем, готовы предложить прагматичное объяснение заинтересованности африканских стран в участии в миротворческой деятельности. В частности, набирает популярность теория безопасности режимов (regime security theory), впервые сформулированная в 1988 г. американским политологом Дж.С. Мигдалом [Migdal, 1988]. Согласно этой теории сверхзадачей большинства лидеров африканских государств, в соответствии с которой выстраивается в том числе и внешнеполитический курс, является обеспечение безопасности их собственных режимов [Whitaker, Clark, 2018, p. 15].

Наконец, особый интерес с точки зрения настоящего исследования представляет концепция шведских политологов К. Богланда, Р. Эгнелла и М. Лагерстрёма. Они утверждают, что будущее АС лежит в «треугольной зоне напряжённости» (triangular area of tension) между амбициями организации, её потенциалом и политической волей государств-членов [Bogland, Egnell and Lagerström, 2008, p. 44]. Такой подход представляется автору статьи достаточно взвешенным и будет учтён в предстоящем анализе.

НЕДОСТРОЕННАЯ АРХИТЕКТУРА МИРА И БЕЗОПАСНОСТИ

АС располагает развитой, хотя и не вполне ещё совершенной архитектурой мира и безопасности. Её основу составляют Ассамблея глав государств и правительств (АГГП), Совет мира и безопасности (СМБ), Фонд мира, находящиеся на стадии формирования Африканские силы постоянной готовности (АСПГ), наделённая надзорными и координирующими полномочиями Комиссия АС, Континентальная система раннего предупреждения, а также «Группа мудрецов», осуществляющую консультативные функции при СМБ.

Учредительный акт АС наделяет СМБ правом на вмешательство во внутригосударственные конфликты не только по запросу соответствующего государства-члена АС, но и без его согласия – в случае, если речь идёт о предотвращении или пресечении военных преступлений, геноцида и преступлений против человечности [Constitutive Act, 2000]. В 2005 г. в «Общей африканской позиции по вопросу о предлагаемой реформе ООН» АС признал, что для вмешательства во внутренние дела государств необходима санкция СБ ООН, однако оставил за собой право запрашивать одобрение этого органа «постфактум» в случаях, когда «обстоятельства требуют срочных действий» [The Common African Position, 2005]. Важным отличием миротворческой доктрины АС от ооновской заключается в том, что она допускает развёртывание ОПМ даже в отсутствие мирного соглашения между сторонами конфликта.

В соответствии с Учредительным протоколом СМБ, АСПГ должны состоять из пяти бригад – по одной от каждого африканского субрегиона. Несмотря на то, что эти силы были объявлены готовыми к развёртыванию ещё в 2016 г., произведённая на следующий год проверка показала, что бригады центрально- и североафриканского регионов значительно отстают в плане оперативной готовности [Ani, 2018]. На данный момент АС по-прежнему не располагает собственным постоянным миротворческим контингентом, а субрегиональные организации вынуждены осуществлять ОПМ самостоятельно.

Одной из ключевых проблем деятельности АС в сфере обеспечения мира и безопасности остается её финансирование. По последним данным [AU Peace Fund, 2016], на долю африканских государств приходится лишь 2% расходов на инициативы АС в упомянутой сфере, в то время как остальные средства предоставляются международными организациями и зарубежными партнёрами (в первую очередь, ЕС). При этом представители стран-доноров регулярно указывают на то, что АС неэффективно использует выделяемые средства и не демонстрирует в процессе их распределения достаточной прозрачности [Мезенцев, 2017, p. 31].

Финансовым обеспечением архитектуры мира и безопасности АС, а также осуществляемых организацией ОПМ занимается Фонд мира. Изначально основным источником его пополнения служили погашенные задолженности государств-членов АС, их добровольные пожертвования, а также спонсорская помощь со стороны африканского бизнеса и гражданского общества (всего 7% общего бюджета организации [AU Peace Fund, 2016]). Ввиду недостаточности этих источников в 2016 г. в г. Кигали было принято решение о переходе на новую систему пополнения Фонда за счёт 0,2%-ного налога на импорт из стран, не входящих в состав АС. По состоянию на июнь 2020 г. лишь 17 государств-членов приступили к внедрению «решения Кигали» в систему национального законодательства, из-за чего общий объём накопленных средств составил всего 176 млн долл., или 68% от заявленной суммы [African Union Commission, 2020].

УРОКИ БУРУНДИ, СОМАЛИ И СУДАНА

Первой и довольно удачной ОПМ АС стала Африканская миссия в Бурунди (АМВБ), в 2003 г. пришедшая на смену проводившейся здесь с 2001 г. Миссии подразделения службы защиты ЮАР. Мандат миссии включал в себя контроль над соблюдением соглашения о прекращении огня, разоружение бывших комбатантов, а также содействие политической и экономической стабильности Бурунди. Контингент АМВБ (всего 3 128 чел.) в основном был предоставлен ЮАР, Эфиопией и Мозамбиком.

В экспертной литературе существует консенсус, что АМВБ в целом успешно справилась с выполнением своего мандата. О миссии высоко отзывались Генеральный секретарь ООН К.Анан [UN News, 2004], руководство самого СМБ [African Union Commission, 2004], а также целый ряд крупных исследователей [Boshoff, 2006; Svensson, 2008; Okumu, 2009]. Несмотря на эпизодические нарушения сторонами конфликта режима прекращения огня, к моменту завершения миссии обстановка на 95% территории страны оценивалась как стабильно спокойная [Agoagye, 2004, p. 15]. В феврале 2004 г. группа экспертов ООН определила ситуацию в Бурунди как достаточно благоприятную для проведения ОПМ под эгидой этой организации, после чего в мае 2004 г. СБ ООН санкционировал преобразование АМВБ в Операцию ООН в Бурунди [S/RES/1545, 2004].

Полной реализации мандата АМВБ помешала в первую очередь проблема финансирования. К концу 2003 г. в распоряжении руководства миссии имелась лишь одна шестая годового бюджета – 20 млн долл. [Williams, 2011, p. 33]. В качестве основного донора выступил ЕС, выделивший на нужды миссии 25 млн евро. Эти средства, однако, поступали с задержкой, обусловленной сложностью процедуры принятия решений в интеграционном объединении. Ещё одним препятствием для реализации мандата стала объективная нехватка численного состава: в частности, трёхтысячному контингенту миссии предстояло расквартировать двадцать пять тысяч бывших комбатантов [Powell, 2005, p. 37].

Ключевым фактором успеха АМВБ стало активное участие в её реализации ЮАР. Страна обеспечила, в частности, стратегическое руководство миссии, её логистическое сопровождение, больше половины миротворческого контингента (1 600 чел.), а также наибольшую среди всех стран Африки финансовую поддержку.

Самой продолжительной, масштабной, дорогостоящей и кровопролитной миссией АС за всю историю организации считается [Williams, 2019] Миссия Африканского Союза в Сомали (AMISOM). Её развёртывание было инициировано в СМБ в январе 2007 г. Эфиопией вскоре после вооружённого вмешательства последней в конфликт с целью остановить продвижение к власти исламистов, известных своей враждебностью по отношению к эфиопам. Это породило предположения, что AMISOM используется в качестве инструмента легитимации вооружённого вмешательства Эфиопии 2006 г. [Williams, 2019].

Изложенный в резолюции 1744 мандат включал, в числе прочих задач, поддержку диалога и примирения в Сомали; обеспечение защиты переходных федеральных органов и ключевых объектов инфраструктуры, а также содействие созданию условий безопасности, необходимых для доставки гуманитарной помощи [S/RES/1744, 2007]. Как отмечают эксперты, задачи, возложенные на AMISOM, изначально были непосильными с учётом скромных ресурсов миссии [Badmus, 2015, p. 155].

Численность миссии изначально должна была составить 8 100 чел., но в дальнейшем была расширена до 19 586 чел. Свои контингенты обязались предоставить Уганда, Нигерия, Малави, Бурунди и Гана. В действительности, однако, вплоть до декабря 2011 г. в миссии принимали участие только Уганда и Бурунди, в то время как остальные страны либо направили свои контингенты со значительным опозданием (Нигерия, Гана), либо отказались от своих обязательств вообще (Малави). Значительно позже своих миротворцев предоставили также Эфиопия, Кения, Джибути и Сьерра-Леоне.

Как отмечают эксперты, миротворцы АС сумели «установить в Сомали хрупкий мир» [Badmus, 2015, p. 158], однако обстановка в стране остаётся нестабильной. Совместно с Вооружёнными силами Сомали миротворцам удаётся удерживать под контролем Могадишо (с 2011 г.) и крупные портовые города, однако группировка по-прежнему контролирует значительные территории в сельской части страны.

Неблагоприятно на судьбе AMISOM сказалось и то, что поддерживаемое им сомалийское правительство на момент развёртывания удерживало лишь незначительную часть столицы и выглядело «слабым, разделённым и нелегитимным» даже в глазах собственных граждан [Williams, 2008]. Из-за отсутствия в стране стабильного мира потери среди миротворцев оказались неприемлемо высокими: по разным оценкам, от 2 до 3 тыс. человек [Hirsch, 2018, p.145].

Из 622 млн долл., необходимых для обеспечения первого года деятельности миссии, к февралю 2008 г. удалось собрать лишь 32 млн долл. [S/PV.5837, 2008]. В 2009 г. в целях содействия процессу планирования и развёртывания AMISOM ООН учредила трастовый фонд, за первые четыре года существования которого на нужды миссии было собрано ок. 77 млн долл. [Badmus, 2015, p. 162]. Основным спонсором миссии на сегодняшний день является ЕС, в 2007–2018 гг. вложивший в AMISOM 1.73 млрд евро [European Commission, 2018].

Проблемы финансирования негативно сказываются на дисциплине и боевом духе миротворцев. В частности, в их рядах широко и за редкими исключениями безнаказанно практикуется сбыт на чёрном рынке топлива и вооружения AMISOM, причём покупателями нередко становятся боевики террористической организации «Аш-Шабаб» [Voa News, 2016].

В числе других препятствий для реализации мандата – противоречие между общей концепцией AMISOM и национальными интересами Эфиопии и Кении. В то время как официальной стратегией миссии является борьба с терроризмом, предусматривающая установление контроля над густонаселенными районами, Эфиопия и Кения больше нацелены на защиту территорий, прилегающих к их границам [Albrect, 2015, p. 4].

Критически важным остаётся вопрос о выборе АС стратегии завершения своей операции. Ещё в 2007 г. СМБ призывал рассмотреть возможность преобразования AMISOM в миссию ООН [PSC/PR/Comm, 2007], однако СБ ООН до сих пор не считает условия в Сомали пригодными для развёртывания такой миссии [S/RES/2431, 2018]. Намеченный срок вывода миротворцев АС из страны уже неоднократно сдвигался. По последним данным, AMISOM не будет завершена раньше проведения выборов, запланированных на 2021 г. [Omar, 2017].

Если в случае с Бурунди и Сомали миротворцы АС лишь готовили почву для развёртывания «голубых касок», чтобы затем влиться в их ряды под руководством командующего миссией ООН. Несколько иной сценарий реализовался в Судане, где на смену Миссии Африканского союза в Судане (МАСС) пришла совместная операция двух организаций.

МАСС была развёрнута для наблюдения за выполнением Нджаменского соглашения о прекращении огня, подписанного 8 апреля 2004 г. правительством Судана и двумя главными повстанческими группировками. В июне 2004 г. АС направил в зону конфликта 60 военных наблюдателей, спустя месяц – отряд для их защиты в составе 300 миротворцев из Нигерии и Руанды (МАСС I). В октябре 2004 г. численность миротворцев была увеличена до 3 320 чел. (МАСС II), к концу года – до 7 730 чел. (МАСС II Усиленная) за счет контингентов ЮАР, Сенегала и Ганы.

Каждая трансформация миссии сопровождалась корректировкой её мандата, при этом АГГП и СМБ по-разному видели общий смысл операции и из-за этого действовали несогласованно [Hussien, 2012, 8]. В своём финальном виде мандат МАСС включал не только контроль над соблюдением Нджаменского соглашения, но и защиту гражданского населения «в случае столкновения с ним в условиях непосредственной угрозы и в непосредственной близости, в пределах своих ресурсов и возможностей, с пониманием того, что защита гражданского населения является обязанностью суданского правительства» [Communique, 2004]. Эту сложную и размытую формулировку каждый полевой командир понимал по-своему, а кроме того, среди стран – участниц операции не было консенсуса относительно допустимости применения силы для реализации этой части мандата [Bellamy, 2010, p. 208].

Неаккуратное соблюдение государствами – членами АС своих финансовых обязательств и зависимость МАСС от внешних доноров делала, по сути, невозможным долгосрочное стратегическое планирование миссии [Badmus, 2015,p. 192]. Кроме того, МАСС объективно не хватало контингента и транспортных средств для того, чтобы успешно патрулировать всю территорию Дарфура.

В августе 2004 г. ООН направила в поддержку МАСС собственную миссию (МООНВС), однако попытки расширить её мандат и развернуть отряды «голубых касок» в Дарфуре встретили сопротивление суданского правительства. В соответствии с планом К. Аннана ООН дважды предоставляла МАСС комплексную помощь на общую сумму 308,9 млн долл.

Несмотря на все трудности, миссия всё же способствовала стабилизации во многих районах суданской столицы [Костелянец, 2014, с. 272]. Ещё в 2005 г. в докладе совместной экспертной группы суданского правительства и ООН (Joint Implementation Mechanism) отмечалось, что присутствие АС «очень позитивно влияет» на обстановку в Судане [Monthly Report, 2005]. Как отмечал впоследствии Специальный представитель ООН и АС по Дарфуру И. Гамбари, страны АС сумели извлечь урок из событий в Руанде и относительно малой кровью предотвратили в Судане гуманитарную катастрофу [Gambari, 2018, p. 201].

В 2006 г. суданскому правительству удалось подписать с одной из повстанческих группировок мирное соглашение. Последовавшее за этим давление АС на неподписантов скомпрометировало организацию в глазах дарфурцев, создав запрос на иную, более нейтральную силу. Такой силой могла бы стать ООН, однако суданское правительство не испытывало доверия к мировому сообществу в условиях, когда Международный уголовный суд откровенно игнорировал военные преступления повстанцев, выдвигая при этом обвинения в нарушении прав человека против Хартума [Костелянец, 2014, с. 281–283]. В июле 2007 г. СБ ООН санкционировал развёртывание Смешанной операции АС/ООН в Дарфуре (ЮНАМИД), ставшей компромиссом между продлением МАСС и её заменой на классическую миссию «голубых касок».

ВЫВОДЫ

Таким образом, АС имеет богатый опыт миротворческой деятельности в условиях не только мирного процесса, но и продолжающихся боевых действий. Во всех рассмотренных случаях присутствие миротворцев в целом благотворно влияло на ситуацию с безопасностью в стране, однако едва ли приносило результат, соответствующий ожиданиям. Из трёх рассмотренных миссий АС лишь одну, AMISOM, можно охарактеризовать как операцию в поддержку правящего режима. В духе теории безопасности режимов справедливо признать, что для Эфиопии миротворческая миссия под эгидой АС представляла собой менее затратную и более легитимную альтернативу продолжению самостоятельных боевых действий в стране, охваченной гражданской войной. Что же касается двух других операций, то их движущей силой являлись скорее лидерские амбиции ЮАР и Нигерии в Африке, в данном случае вполне отвечающие духу «убунту».

Возвращаясь к «треугольной зоне напряжённости» между амбициями АС, его потенциалом и политической волей государств-членов, попробуем развить геометрическую метафору, исследовав «биссектрисы» нашего условного треугольника.

Если оценивать амбициозность АС, исходя из формулировки мандата, то придётся признать, что ни в одном из рассмотренных кейсов задачи миссии не были оценены реалистично. Даже относительно успешная АМВБ, в основном заточенная на миростроительство, наглядно продемонстрировала несоответствие между изложенными в мандате задачами и имеющимися ресурсами. Ещё сложнее обстояло дело с миссиями, развёрнутыми в условиях отсутствия полноценного мирного процесса. В случае с AMISOM не удалось адекватно определить даже общий характер задач миротворцев АС: в обстановке сомалийского конфликта им пришлось фактически заниматься принуждением к миру, хотя этот аспект не был оговорен в мандате. Негативно сказываются на результатах миротворчества и попытки «расширить» мандат по ходу действия миссии, что наглядно продемонстрировал опыт МАСС.

Для того чтобы адекватно справляться с намеченными или возникающими по мере развития ситуации задачами, АС необходимо кардинально расширить свой финансовый, технический и кадровый потенциал. Во всех рассмотренных кейсах АС был вынуждена опираться на ресурсы внешних партнеров, что, в свою очередь, ставило успех миротворчества в зависимость, к примеру, от бюрократических процедур ЕС или от готовности того или иного государства-донора выполнить взятые на себя обязательства. Не говоря уже о том, что внешняя помощь почти всегда является политически обусловленной и может существенно ограничивать самостоятельность решений АС.

В то же время, политическая воля стран-членов организации заслуживает, в целом, достаточно высокой оценки. Во всех трёх кейсах государства-члены АС смогли согласовать и развернуть операции в условиях отсутствия соответствующей политической воли со стороны ООН. Причём во всех случаях вмешательство АС так или иначе способствовало стабилизации обстановки в зоне конфликта, а в Судане, как отмечалось выше, даже предотвратило гуманитарную катастрофу. Особо стоит отметить усилия государств – вдохновителей миссии, чья заинтересованность в успехе операции и готовность в него инвестировать может играть решающую роль, как это случилось в Бурунди. Важно при этом, чтобы инициатива исходила от незаинтересованного в исходе конфликта государства, так как в противном случае (см. AMISOM) миротворческая миссия воспринимается сторонами конфликта враждебно. В то же время, стоит признать, что наряду с лидерами-энтузиастами в рядах АС есть и необязательные участники миссий, что говорит о невысоком уровне «командной дисциплины» в организации.