Маджимбо: на пути к этническому федерализму в Кении?

Введение

12 декабря 1964 г. Кения стала президентской республикой, независимость получила годом ранее. Кения – один из примеров применения федеративных механизмов к государственному устройству и управлению в странах Африки (Нигерия, ЮАР, Эфиопия, Танзания, Уганда, Сомали, Судан, Южный Судан, Коморы и проч.). Однако, несмотря на децентрализацию, формально Кения остается унитарным государством, поскольку суверенитет и основные государственные функции (оборона, внешняя политика, валюта и проч.) относятся к центру и концентрируются в нем. Другие африканские т.наз. федерации также отличаются фактическим отсутствием в них федерализма. Несмотря на то, что некоторые источники помещают современную Кению в ряд федеративных государств и при том, что в ее политической системе присутствуют элементы, характерные для федеративных систем, относить эту страну к федерациям, тем более, этническим, было бы натяжкой [ср. массив литературы по проблемам «этничности», ее связи с политическими процессами и федерализмом, например, [Munene, 1992; Элез, 2001; Филиппов, 2003; Diversity and unity, 2010; Revisiting Unity, 2018; Erk, 2023; Teaching Federalism, 2023; Тишков, 2025]].

«Унитарность» является столь же относительной, как и «федеративность», поэтому не во всех случаях исследователи легко достигают согласия о точной квалификации конкретного государства и о точном разнесении существующих или бывших государств по этим двум категориальным полюсам; попытки рассмотреть деволюцию как промежуточную фазу между унитаризмом и федерализмом еще больше усложняют анализ. Формальные и неформальные инструменты балансировки интересов центра и территориальных и национальных единиц, а также фактическая автономия регионов существуют и в т.наз. унитарных государствах, причем в некоторых из них она значительно шире, чем в ряде т.наз. федеративных государств. Реальный федерализм не требует с обязательностью оформления на уровне законов: и в политической теории, и в политической практике одни и те же страны определяются одновременно и как унитарные и региональные – децентрализованные унитарные государства, «devolved states», напр., Кения, – и как унитарные и федеративные – Танзания, ЮАР, – и как (полу-)федеративные – «(semi-)federal», как Танзания, – и как региональные и федеративные, напр., ЮАР, хотя в конституциях этих стран нет упоминания о федеративном принципе территориально-политического устройства.

В начале-середине 1960-х гг. велись острые дискуссии о будущем государственном устройстве независимой Кении – споры вокруг маджимбо (majimbo, суах. регионы; отсюда – регионализм, федерализм). В обсуждении принимали участие африканские политические партии, представители британской колониальной администрации и белого поселенческого меньшинства Кении. Идеи маджимбо обсуждались еще и ранее, однако именно на заре независимости было важно определить, каким государством будет суверенная Кения – федеративным или унитарным. С новой силой обсуждение идеи маджимбо продолжилось в 1990-х и в начале 2000-х гг. К 2010 г. относится принятие новой конституции, содержащей пункты о деволюции – передаче части властных полномочий с верховного общегосударственного национального уровня на уровень регионов.

Теорию, практику и эффективность маджимбо и деволюции продолжают обсуждать по настоящее время. Иногда в литературе используют также термины и выражения «децентрализация», «угатузи» (ugatuaji, суах. децентрализация), «полу-федерализм» (semi-federalism), «квазифедерализм», «этнический суверенитет», «негативная этничность», «теперь наша очередь по/есть» по отношению к кенийскому случаю [Kurgat et al., 2015, pp. 36, 37]. (ср. расхожее мнение о кенийской политике как об извечном споре, чья очередь наступила «есть мясо», то есть оказаться у «кормушки». – Х.Т.). Высказывается мнение, что федерализм – путь к фрагментации страны. Противоположная позиция заключается в том, что только федерализм способен устранить причины «этнических конфликтов» и поспособствовать развитию Кении [Juma, Arudo, 2016; Omweri, 2024]. Разнятся мнения и по поводу степени децентрализации, «силы» или «слабости» федерализма, «этничности» кенийской деволюции; спорный момент – можно ли считать кенийскую систему этническим федерализмом, федерализмом вообще [Kagwanja, Mutunga, 2001]. Ведь границы некоторых вновь созданных полуавтономных 47 округов («графств», counties) совпадают с границами расселения народов Кении, которых насчитывается не менее 40 (в источниках указываются 42, 42+ и даже 70).

В переписи населения учитывается «этничность» / «национальность» граждан и неграждан Кении, хотя упоминается и термин «племена». Аналогично, и в научной литературе для описания социокультурного многообразия Кении, и в общественном дискурсе употребляются различные наименования: «племя», «народ», «этническая группа» и проч. Современные округа наследуют дистриктам, «нарезанным» по этническому принципу еще при колониальной администрации. И если межплеменные противоречия отмечались и в доколониальный период, то при британских властях наблюдалось заметное усиление трайбализма и «этнических границ», при том что колонизаторы одновременно пытались объединить в целостную административную единицу территории, населенные прежде никак политически не связанными народами. В период независимости, несмотря на пропаганду идеи национального единства, трайбалистское и региональное сознание в стране сохранялось, что объяснялось экономическими и политическими причинами. «Маджимбоизм в 1990-х гг., как его интерпретировали некоторые, особенно политики Рифт-Валли, представлял собой федеральную систему, основанную на идее исключения других этнических групп с территорий, которые, как утверждалось, были территориями конкретных этнических общин, называемых «коренными»» [Mwangi et al., 2019, p. 106].

Одной из целей принятия новой конституции было предотвратить повторение «этнических чисток» и кровавых межплеменных столкновений (напр., в 2007–2008 гг. в связи с президентскими и парламентскими выборами) [Barkan, 2008; de Visser, Steytler, 2018] на почве экономических, политических, электоральных, этнических конфликтов и интересов, коррупции. В тексте Основного закона содержится пункт об укреплении национального единства путем признания многообразия [Objects of devolution, 2010]. Впрочем, исторически в Кении национальность президента определяла «этническую политику» в стране и влияла на процесс «этнизации государства», на возникновение «этнополитических кризисов», «этнического вигилантизма», «этнической преступности» [Police target, 2002]. Конституция также была призвана обеспечить политическую стабильность, разделение властей, самоуправление, развитие в центре и на местах, защиту прав индивидов и «этнических» меньшинств.

Рассмотрим некоторые рассуждения о маджимбо, федерализме, регионализме, деволюции в Кении, без учета истории которых невозможно понять нынешнее состояние кенийской государственности, национального вопроса, внутренней политики, а также места этой страны в региональных восточноафриканских федеративных процессах. Отметим, что проблемы федерализации и национальный вопрос в Кении недостаточно представлены в современной отечественной научной литературе.

Деэтнизация государства

Известный кенийский оппозиционер Коиги ва Вамвере, кикуйю по происхождению, еще до принятия новой конституции давал краткий очерк истории термина и интерпретации маджимбо. Как накануне получения Кенией независимости, в начале 1960-х гг., так и накануне выборов 2007 г. федерализм оказался в центре внимания политиков и широких слоев кенийского населения. Идея перехода от унитаризма к федерализму содержалась в программе Оранжевого демократического движения (ОДД, создано в 2005 г.), основной оппозиционной партии Кении, и ее руководителя Раилы Одинги – сына видного кенийского политика левых взглядов Огинги Одинги (луо по происхождению). Вамвере, анализируя программу ОДД, назвал маджимбо схемой, разработанной белыми кенийскими поселенцами, чтобы «балканизировать» кенийскую нацию. Маджимбо, по его мнению, это – уникальный кенийский термин, который был придуман европейскими поселенцами незадолго до обретения Кенией суверенитета. Под маджимбо они подразумевали «этнический регионализм». Оказавшись под угрозой потери Кении, белые поселенцы захотели создать для себя «родину» (homeland или jimbo) на т.наз. Белом нагорье. В книге «Not Yet Uhuru» («Ещё не свобода», 1967) О. Одинга рассказывает, что план маджимбо был нужен для того, чтобы отсрочить предоставление независимости, а в случае неудачи – чтобы разделить Кению на регионы для каждой общины, включая белых поселенцев. По Вамвере, в нынешнем понимании деволюция/децентрализация не может быть приравнена к маджимбо [Wamwere, 2007].

Лидеры ОДД заявляли, что хотят, чтобы при маджимбо ресурсы делились поровну. Чтобы реализовать этот план и разделить Кению между сообществами, партия должна предоставить всем 42 кенийским общинам по джимбо, или региону. Но эти регионы не будут одинаковыми по размеру, ресурсам или численности населения. Таким образом, утверждал Вамвере, «наш маджимбо не обеспечит равенства для наших сообществ»; «без изменения капиталистической системы в каждом обществе богатые будут продолжать эксплуатировать и угнетать бедных» [Wamwere, 2007]. Если деятели OДД предлагают, чтобы кенийцы делились ресурсами, то решение следует искать не в маджимбо, а в социал-демократическом устройстве, введение которого обеспечит более справедливое распределение ресурсов среди широких масс населения и больше средств для Фонда развития избирательных округов – он был создан в 2003 г. для выравнивания дисбаланса в региональном развитии, вызванного засильем партийной ангажированной политики в Кении [Constituency Development Fund] – на бесплатное образование, бесплатное медицинское обслуживание, повышение зарплат, на обеспечение регулирования цен на товары первой необходимости. По мнению автора, «когда Мои не знал, что делать, он поддерживал маджимбо. Теперь он говорит «нет» и OДД, и маджимбо. Если бы Кениата и Огинга Одинга были живы, я уверен, они бы тоже сказали «нет» маджимбо». Исторически сложилось так, что колонизаторы смогли завоевать Африку, потому что она была раздроблена на «беззащитные этнические регионы». Чтобы укрепить Кению, заключает Вамвере, мы должны поддержать Восточноафриканскую федерацию, а не дробить имеющуюся у нас «единицу» на маджимбо [Wamwere, 2007].

Рассуждая о необходимости «де-этнизации государства» и роли деволюции в этом процессе, один из разработчиков кенийской конституции, ученый-юрист Я. Гай отмечал, что не существует стандартной формулы для деволюции – процесс децентрализации должен отражать обстоятельства, опыт и чаяния населения страны. «Централизованная, президентская система имеет тенденцию этнизировать политику, что угрожает национальному единству» [Ghai, 2008, p. 217]. Гай был убежден в том, что при реформировании территориально-политического устройства следовало бы – в условиях Кении – избегать установления «границ, основанных на принципе этнической принадлежности», и уделять большое внимание географическим факторам, жизнеспособности отдельных единиц и их экономическому потенциалу. Необходимо было обеспечить – посредством осуществления соответствующей национальной и региональной политики – соблюдение принципов справедливости для всех местных сообществ и возможность их участия в процессе [Ghai, 2008, p. 225, см. также: Ghai, 2020].

Унитаризм и федерализм

Накануне независимости Кении, в первой половине 1960-х гг., две главные массовые партии отстаивали диаметрально противоположные принципы государственного устройства страны: КАНУ (Национальный союз африканцев Кении, KANU) выступал за унитаризм, централизм; КАДУ – за регионализм, федерализм. Партии были сформированы на этнорегиональной основе, однако для победы на выборах партиям необходимо было проводить общекенийскую повестку. КАНУ опирался на банту кикуйю (наиболее многочисленная народность в Кении), эмбу, меру, камба, кисии, нилотов луо, КАДУ – на т.наз. «малые племена» (некоторые нилотские народы – масаи, кипсигис, нанди и народы северной части страны – кушиты оромо, сомали). В федерализме видели инструмент предотвращения доминирования т.наз. «больших племен» кикуйю и луо над небольшими [Shilaho, 2018, pp. 7–8]. М. Бёрджесс в африканском федерализме начала 1960-х гг. видел «умеренную позицию между кажущимися крайностями унитарного централизма и прямого отделения», а федерации в «Нигерии, Кении, Уганде и Заире» относил к «внутригосударственному» типу (intra-state) [Burgess, 2012, p. 9]. На фундаментальном уровне, в Кении «споры о маджимбоизме происходили в то же время, когда… шли дебаты о социализме и капитализме» [Amutabi, Hamasi, 2023, p. 75].

Введение федерализма в Кении обсуждалось уже с 1940-х гг. белыми поселенцами и в британских колониальных кругах, а затем и на протяжении 1950-х гг. Идея регионализма, писал видный отечественный историк Кении А.М. Пегушев, была сформулирована еще в 1954 г., еще до появления КАДУ, лидерами Федеральной партии независимости – реакционной организации европейских поселенцев Кении; в 1959 г. с аналогичной идеей выступила европейская Объединенная партия. «Региональный план» КАДУ был поддержан белыми поселенцами и колониальными властями – они «стремились не допустить превращения Кении после провозглашения независимости в унитарное государство с сильным, проводящим суверенную, прогрессивную политику правительством» [Пегушев, 1972, с. 139].

Впоследствии, подтверждала отечественная исследовательница Кении Н.Ф. Матвеева, прочно вошедшее в кенийский политический лексикон понятие «маджимбо» по-разному трактовалось местными политиками – в своих интересах и «в зависимости от конкретных условий текущего момента», а в начале 1960-х гг. план КАДУ поддерживало также европейское поселенческое меньшинство, которое пыталось сохранить контроль над плодородными землями Белого (Центрального) нагорья. В то же время председатель КАНУ Джомо Кениата, кикуйю по происхождению, усматривал в регионалистском проекте стремление к «разжиганию межплеменной розни». Вследствие непримиримости поддержанной англичанами позиции КАДУ, из-за чего сроки освобождения Кении дважды откладывались, делегация КАНУ, замечала Н.Ф. Матвеева, в конце концов была вынуждена согласиться на включение в конституцию ряда принципов федеративного устройства, в частности, формирование региональных парламентов. Результат майских 1963 г. выборов продемонстрировал «расстановку политических сил в стремящейся к политической самостоятельности этнически разобщенной Кении. Ее специфика заключалась в борьбе за будущую власть парламентскими методами в условиях многопартийности между двумя крупными, опиравшимися на различные этнические общности националистическими политическими объединениями. Исход этой борьбы во многом надолго предопределил вектор дальнейшей политической истории страны» [Матвеева, 2022, c. 54–55].

С приходом к власти КАНУ и с введением однопартийной системы в независимой Кении при президенте Кениате (1963–1978) многие положения ранее принятого федеративного плана КАДУ были упразднены. Сам КАДУ был распущен, а многие его члены перешли в ряды КАНУ. Кения стала унитарным государством, региональные ассамблеи и Сенат были ликвидированы, усилены властные позиции центрального правительства. С 1964 по 1969 гг. были введены соответствующие поправки в конституцию 1963 г. В партийном и государственном аппарате сохранялось доминирование кикуйю. Официальной доктриной правления Кениаты стала идеология национального единства и «Harambee» – что означает с суахили «потянем вместе» – как принцип взаимопомощи и самопомощи граждан. Взаимопомощь и самопомощь действительно были необходимы кенийцам, чтобы выжить в капиталистической системе, которая за вывеской «демократического социализма» фактически была выстроена в Кении.

При следующем президенте, Даниэле арап Мои (1978–2002), по происхождению календжин (туген), бывшем руководителе КАДУ и стороннике системы маджимбо, политическим лозунгом стало слово «Nyayo» (суах. «следы»), подразумевавшее сохранение преемственности политики Кениаты. Формально трайбализм осуждался, превозносилась идея «национального единства». В начале своего президентства Мои назначал на посты представителей разных народов, пытаясь соблюсти «этнический баланс» во власти; впоследствии же он все больше опирался на своих соплеменников в ущерб остальным национальностям Кении. Укреплялась авторитарная власть президента, процветала коррупция, в 1982 г. однопартийность была введена официально – утверждена соответствующая поправка к конституции 1969 г. Возврат к многопартийности произошел в 1991 г. В 1998 г. через парламент прошел закон, требовавший пересмотра конституции.

При президенте Мваи Кибаки (2002–2013) наступил новый период конституционного развития Кении. С 2000 г. разрабатывались проекты новой конституции, которая призвана была ограничивать власть главы государства, способствовать решению земельного и национального вопросов, межплеменных конфликтов из-за земли, электоральных конфликтов, а также вводила принципы «сдержек и противовесов» и деволюции во взаимоотношениях центра и регионов. Бывший президент Мои, который был за федерализм накануне независимости Кении, теперь был против федерализации Кении [Ghai, 2008, p. 212]. Главными лозунгами президентства Кибаки стали борьба с коррупцией и принятие новой конституции. В 2005 г. состоялся референдум по одному из проектов конституции, 58% проголосовавших высказались против. Впрочем, отмечала Н.Ф. Матвеева, сложившаяся при Кениате–Мои авторитарная система правления «устраивала Кибаки». Однако в новой конституции всё же «была сделана попытка реформировать политическую систему Кении с тем, чтобы предотвратить в будущем обострения межэтнических конфликтов во время предвыборных кампаний» (напр., столкновения «местных»/календжин и «пришельцев»/кикуйю в период президентской кампании 2007–2008 гг.). Согласно документу «прежняя система централизованного контроля над деятельностью провинциальных административных структур» претерпевала изменение: в соответствии с принципом деволюции ряд властных полномочий передавался «более широкому кругу представителей интересов многоэтничной Кении. Для обеспечения их равного участия в управлении вводилось новое административное деление на 47 графств», то есть, как полагала Н.Ф. Матвеева, «по числу проживающих в стране этнических групп». Выборные главы регионов получали «право самостоятельно решать местные хозяйственные проблемы в рамках общей государственной стратегии развития при сохранении централизованного контроля над распределением финансовых потоков» [Матвеева, 2020, c. 66].

Деволюция и национальный вопрос

Прежняя региональная структура государства включала 8 основных административно-территориальных единиц – провинций (mkoa): Центральная, Прибрежная, Восточная, Северо-Восточная, Ньянза, Рифт-Валли, Западная, а также город Найроби, многонациональная столица страны. Провинции управлялись комиссарами, назначенными президентом, т.е. из центра. Принцип деволюции в Кении и границы 47 округов вступили в силу в 2013 г. Действуют верхняя палата парламента – Сенат – и окружные ассамблеи. В правительстве функционирует отдельный департамент по вопросам деволюции. Главами округов являются губернаторы. Губернаторы были избраны на первых после издания конституции всеобщих выборах марта 2013 г. Существует должность назначаемого из центра окружного комиссара (county commissioner) и его заместителей в районах (sub-counties), которые подчиняются Министерству внутренней и национальной администрации, что указывает на процессы проводимой центральным правительством ре/централизации кенийской административно-территориальной и политической системы, чему губернаторы сопротивлялись. С «активацией» деволюции численность чиновников и законодателей существенно возросла. Что касается национального состава регионов, то в 40 из 47 округов 75% населения относятся к одной народности. 11 округов практически «моноэтничны», доминирующее сообщество составляет 95 и более процентов населения. Только в 7 округах нет преобладающей национальной группы, которая бы составляла половину жителей. Это такие смешанные в национальном отношении округа как Исиоло (37% – борана), Каджиадо (44.5% – масаи), Ламу (30.2% – суахили), Марсабит (28.7% – габбра), Момбаса (30.1% – миджикенда), Найроби (29.4% – кикуйю), Тана-Ривер (27.5% – покомо) [Soler Crespo, 2020].

Н. Стейтлер, эксперт по проблемам деволюции и федерализма в Африке, заметил, что проект маджимбо в Кении до независимости опирался на швейцарский опыт, а нынешний кенийский федерализм многое заимствовал у ЮАР, а та, в свою очередь, – у «централизованной» Германии. В 2000–2010 гг. Кения столкнулась с проблемами «имперского президентства и этнического конфликта», попытки решения которых в конечном итоге привели к созданию «этнической федерации». При этом введение федеративного устройства в Кении привело к ослаблению округов: деволюция оказалась «нежелательным компромиссом», поскольку 47 административно-территориальных единиц дробили «этнические регионы». Федерализм в Кении реализован в неполной мере, считает автор. Необходимость справедливого распределения ресурсов остается «вызовом» для государства, как и «централизация власти (включая контроль над экономическими ресурсами) в руках меньшинства кикуйю в союзе с какой-нибудь другой группой». Конституция Кении не всегда показывала свою эффективность, о чем свидетельствуют проблемные выборы 2017 г., которые сопровождались протестными движениями: соперник Ухуру Кениаты (сына Дж. Кениаты) Р. Одинга был приведен к присяге в качестве «народного президента», что вызвало всплеск сепаратизма в прибрежных «графствах» и на западе страны, где сосредоточена значительная часть электората, поддерживавшего оппозиционера. Тем не менее Кения не распалась на этнические регионы, полагает исследователь, поскольку кенийцы «работают над идеей» национальной интеграции и в то же время допускают деволюцию в округах [Jean-Petit-Matile; см. также: Матвеева, 2017]. По поводу «федеративности» Кении заметим, что в недавно опубликованной книге по проблеме местного управления в федеративных системах под редакцией Н. Стейтлера Кения в перечень федераций не вошла [The Forum of Federations, 2024].

Мнения за и против кенийской деволюции отражают два подхода. Согласно первому, деволюция в Кении просто привела к тому, что «коррупция и патронаж перешли с национального на окружной уровень». Другой подход утверждает, что деволюция до сих пор была относительно «успешной», поскольку она породила новую политическую систему в «графствах», отличающуюся надежной системой сдержек и противовесов и придавшую дополнительную динамику кенийской политике на субнациональном уровне. Необходимо изучать конкретные «кейсы» [Gathii, Otieno, 2018, p. 595]. Амбивалентное отношение к этническому фактору в системе управления проявляется, например, в риторике властей округа Ламу. Администрация выражает гордость по поводу того, что население округа состоит из множества «этнических и коренных групп» – в связи с этим в Ламу ежегодно проводится «культурный фестиваль» [Department of Tourism], – и в то же время заявляет: «мы также откажемся от этничности, коррупции и лени» [H.E Governor].

Наступила ли «очередь есть» для всех и каждого в Кении, рассуждают исследовательницы М. Д’Арси и А. Корнелл и отмечают, что некоторые этнические «меньшинства, попавшие в ловушку» (trapped minorities) – а именно части «политически значимых групп», проживающие за пределами «своих округов» (home counties) – чувствуют себя маргинализованными [D’Arcy, Cornell, 2016, pp. 246, 248; Cornell, D’Arcy, 2016]. М. Д’Арси отмечает, что остались не реализованными и конституционные положения, регулирующие решение земельных вопросов, «таких как перераспределение земель и законодательство об исторических несправедливостях». Таким образом, основания для возникновения земельных (принимающих форму межплеменных) конфликтов, например, в Рифтовой долине и на побережье, сохраняются. Важнейшие ограничения для воплощения в жизнь принципов деволюции на местах аналогичны тем, что существуют на общегосударственном уровне: «господство этнической политики, коррупция и дефицит ресурсов». Политика по принципу «победитель получает всё», ставки в которой максимально высоки, реализуется и в национальном масштабе, и в округах. Для крупнейших этнических групп, находящихся у власти, успех в подобной политике означает, что настала их «очередь поесть», то есть иметь доступ к государственным ресурсам, чего меньшинства оказываются лишены. Автор утверждает, что «коррупция и клиентелизм (обмен материальных ресурсов на политическую поддержку) эндемичны на национальном уровне, а также заметны в округах». В полной мере воплотить в жизнь принципы деволюции не позволяли также позиция центрального правительства (в частности, в земельном вопросе) и «партийные разногласия между губернаторами» [D’Arcy, 2018].

Заключение

Вот как пишет о трайбализме и федерализме один из кенийских блогеров: «Каждый год мы продолжаем петь о бедах трайбализма. Я хочу… сказать, что трайбализм всегда будет укоренен в нашей ДНК» [r/Kenya, 2024]. Протестующие из движения «Поколение Z», молодежного и экономического в основе своей [AfriCOG], развернувшегося летом 2024 г. против нового закона о финансах, выдвигают и политические претензии, а также высказываются по поводу этнического состава округов и их количества. Активисты требовали уменьшить число округов до 25 и опубликовали план по укрупнению округов по этнографическому признаку. Вообще, «география» протестов перешла политические, партийные, «этнические», социальные и экономические границы, которые разделяют кенийцев. Участников выступлений объединила борьба с такими проблемами, как дороговизна жизни, плохое управление, коррупция, внешний долг, растущая инфляция [Apollo et al., 2024].